Sentencia A. 541/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-541/25

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 541 DE 2025

 

Referencia: Expediente D-15830

 

Recurso de súplica contra el Auto del 17 de marzo de 2025 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del numeral 2.º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

 

Demandante: Paloma Valencia Laserna

 

Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger.

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 49 del Acuerdo n.º 01 de 2025, “por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”, dicta el presente auto que resuelve un recurso de súplica, de acuerdo con los siguientes:

 

I. ANTECEDENTES

 

1.     Acción pública de inconstitucionalidad

 

1.      El 12 de abril de 2024, la ciudadana Paloma Valencia Laserna presentó una demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 2.º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

 

2.   El texto del numeral demandado, tal como fue publicado en el Diario Oficial n.º 52.400 del 19 de mayo de 2023, se transcribe a continuación:

 

LEY 2294 DE 2023

(mayo 19)

 

por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA

 

[…]

 

ARTÍCULO 32. Modifíquese el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el cual quedará así:

 

Artículo 10. Determinantes de ordenamiento territorial y su orden de prevalencia. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes.  

  

[…]  

 

2. Nivel 2. Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano de la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola, en particular, las incluidas en las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos, declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo con los criterios definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), y en la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina constituidas por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras (ANT). Lo anterior, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.  

  

3.      La accionante formuló un único cargo de inconstitucionalidad contra la disposición demandada, por la presunta vulneración de los artículos 288[1] y 313.7[2] de la Constitución. En su criterio, el numeral acusado desconoce los principios de concurrencia, subordinación y subsidiariedad en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, pues faculta al Gobierno nacional para definir directamente el uso de los suelos, causando un vaciamiento de las competencias de los concejos municipales.

 

4.       Según afirma, la disposición demandada incluye un nuevo determinante que debe ser observado por los concejos al expedir los planes de ordenamiento territorial (POT), “a través del cual el Ministerio de Agricultura definirá discrecionalmente, sin participación alguna de las entidades territoriales, las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos-APPA”[3]. Esto, con base en “los criterios definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria en coordinación con los Ministerios Ambiente y Vivienda, entidades del sector central que en ningún momento tienen la obligación de vincular a los concejos y demás instancias de discusión locales en la discusión”[4].

 

5.      Estas APPA, indica la accionante, “tienen un alcance propio de los planes de ordenamiento territorial y los planes de desarrollo expedidos por los concejos municipales, dado que definen directamente los usos del suelo y planean el desarrollo de las entidades territoriales”[5]. En esa medida, “el Ministerio de Agricultura desplazó por completo las funciones de los concejos para delimitar las zonas que solamente pueden ser utilizadas para la producción de alimentos de acuerdo a los criterios definidos discrecionalmente por el Gobierno Nacional”[6]. De hecho, advierte, el numeral demandado establece “una estructura jurídica de supra-subordinación con prevalencia del nivel central sobre las autoridades locales, toda vez que las entidades territoriales no podrán definir los usos del suelo en las zonas delimitadas por las APPA, lo cual es propio de los POT y Planes de Desarrollo”[7].

 

6.      Para la accionante, esto “conlleva a que los municipios donde se delimiten las APPA no tengan margen de acción alguno para autorizar o restringir actividades comerciales en las zonas definidas por el Ministerio, así como también se verán obligados a adecuar sus disposiciones de planeación urbana al diseño definido por el nivel central, lo que desconoce por completo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad de que trata el artículo 288 constitucional y genera una contradicción directa con el diseño de estado unitario con autonomía territorial que definió la Constitución de 1991”[8].

 

7.      Además, advierte que el parágrafo segundo del artículo demandado “cercenó por completo la posibilidad de que los municipios y departamentos pudieran modificar si quiera parcialmente las APPA delimitadas por el Ministerio de Agricultura”[9], al disponer que las determinantes de ordenamiento territorial deberán ser acatadas por estas entidades territoriales durante la formulación e implementación de sus instrumentos de ordenamiento territorial.

 

8.      En suma, en criterio de la accionante, el Ministerio de Agricultura “suplantará todas las instancias de participación locales, incluyendo las alcaldías y los concejos municipales, estableciendo qué zonas del territorio deben tener destinación específica para la producción de los alimentos que defina el Gobierno, sin importar si las autoridades locales habían definido un uso distinto para esos suelos con base en la facultad expresa contenida en el artículo 313-7”[10].

 

9.      Al respecto, advierte que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la potestad del legislador para definir los determinantes que deben observar los concejos al expedir los POT no implica que pueda definir directamente los usos del suelo, pues no le está permitido arrogarse las facultades de los concejos. Para sustentarlo, cita apartados de las sentencias C-149 de 2010 y C-138 de 2020, en las que se examinó dicha potestad, y advierte que “a pesar de la clara línea jurisprudencial en la materia y la prohibición constitucional de reproducir un contenido declarado inexequible, el Congreso, mediante el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 […] incurrió en un vaciamiento de las competencias de los concejos municipales y definió directamente los usos de los suelos”[11].

 

10.  En consecuencia, solicitó que se declare la inexequibilidad del numeral 2º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023.

 

 

 

 

 

2.   Auto de inadmisión

 

11.  Mediante auto del 21 de febrero de 2025[12], la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera (en adelante, la magistrada sustanciadora) inadmitió la demanda por el incumplimiento de los requisitos de claridad (parcialmente), certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Las razones que sustentaron su decisión son las siguientes[13].

 

12.   La demanda satisfizo parcialmente el requisito de claridad. La magistrada sustanciadora advirtió que la demanda sólo cumplió parcialmente el requisito de claridad. Esto, pues si bien la argumentación sigue un hilo conductor lógico y, por lo tanto, es comprensible, la accionante “no determinó, de manera clara, si su referencia a la ‘prohibición constitucional de reproducir un contenido declarado inexequible’ implica que, en este caso, el Congreso de la República desconoció el efecto de la cosa juzgada de algún fallo de la Corte Constitucional y, de ser así, de qué decisión de la Corte Constitucional deriva y cómo la actual disposición demandada podría estar cobijada por la misma”. Por esa razón, le solicitó a la demandante “precisar cuál es la disposición demandada y señalar si su censura se contrae a la alegada vulneración de los artículos 288 y 313.7, o si la infracción constitucional alegada también comprende el desconocimiento del artículo 243 superior”.

 

13.   La demanda no satisfizo el requisito de certeza. A juicio de la magistrada sustanciadora, “no es posible reconocer si la demanda parte del verdadero alcance de la disposición demandada o, por el contrario, se vale de una interpretación subjetiva de la misma para fundamentar la presunta inconstitucionalidad”. Según explicó, a partir de lo previsto por el inciso primero del artículo demandado, “se entendería que, al menos formalmente, el legislador mantiene en cabeza de los municipios y distritos intacta la competencia de elaboración y adopción del POT, preservando para ellos su espacio de decisión”. Esto, sin perjuicio de que “deban tener en cuenta las APPA definidas por la autoridad central, como lineamiento indispensable para la construcción del documento”. Así las cosas, no se entiende “por qué se estaría otorgando a las autoridades nacionales una competencia para la definición del uso del suelo, cuando las APPA únicamente constituirían un lineamiento para la elaboración de los POT locales”.

 

14.  Así mismo, señaló que en la preparación de los POT, “existen espacios de discusión para la comunidad y en cuyo marco resultaría posible conciliar los intereses locales y nacionales. En este sentido, los efectos temidos en la demanda derivarían de un ejercicio subjetivo de interpretación, que deja de lado a las APPA como un mero ‘determinante’ del proceso de planeación”. En consecuencia, solicitó que la accionante explicara: (i) “por qué la disposición acusada no supone el establecimiento de un mero ‘determinante’ para el ejercicio de las competencias de las autoridades locales en la definición del uso del suelo y la planeación local, sino una sustracción de las competencias locales por la determinación directa del uso del suelo”, y (ii) “cómo, si los municipios y distritos conservan la competencia para elaborar y adoptar los planes de ordenamiento territorial, la definición de las APPA supone la sustracción del tema de la discusión local”.

 

15.   La demanda no satisfizo el requisito de especificidad. Para la magistrada sustanciadora, “los argumentos en los que se sustentó la demanda no dan cuenta de la razón concreta por la cual el legislador, al establecer un determinante para la construcción de los POT por parte de las autoridades locales, relativo a las APPA, desconoció los artículos 288 y 313.7 de la Constitución”. Según indicó, la definición de los usos del suelo no está sujeta únicamente a la voluntad local, sino además a los límites establecidos en la Constitución y la ley. Si bien estos límites “no deben rebasar el establecimiento de lineamientos para el desarrollo de las competencias de las entidades locales […] esto no quiere decir que el legislador quede desprovisto de su competencia para establecer reglas que regulen la planeación local”. En este caso, advirtió, “la transgresión de la mencionada frontera no queda clara y, con ello, la razón de la inconstitucionalidad permanece inespecífica”.

 

16.  Agregó que “aunque en la demanda se reconoce la subordinación de las competencias de definición de los usos del suelo por parte de los municipios y distritos a parámetros y lineamientos de rango legal, no expuso, de manera precisa, por qué [la disposición demandada], lejos de establecer un límite legítimo, impone un sometimiento inconstitucional de la voluntad de lo local a lo nacional que suponga la infracción de las disposiciones superiores invocadas”. Por lo tanto, advirtió, es necesario que la accionante identifique “la razón concreta por la cual la disposición atacada deja de ser un límite o determinante razonable para el desarrollo de las actividades de definición de los usos del suelo en cabeza de las autoridades locales y pasa a ser la imposición de una ‘estructura jurídica de supra-subordinación”. Esto, teniendo en cuenta que los artículos 64 y 65 de la Constitución prevén un mandato de preservación de la seguridad alimentaria, que “puede contextualizar el alcance de la norma demandada”.

 

17.   La demanda no satisfizo el requisito de pertinencia. La magistrada sustanciadora reiteró que la demanda “parece basarse en una interpretación particular de la norma y sus interacciones”, como la imposibilidad de debatir a nivel local la determinación de las APPA. En ese sentido, advirtió que “los eventuales impactos en materia de seguridad jurídica, así como los eventuales efectos de la norma o de la falta de reglamentación de algunos supuestos por parte del legislador, constituyen razones de implementación que no corresponden al escenario del control abstracto a cargo de la Corte Constitucional”. Por lo tanto, indicó que la accionante “debe demostrar cómo el determinante cuestionado implica una trasgresión de las competencias del legislador para fijar límites para el uso del suelo, y anula la voluntad local en favor de la imposición central”.

 

18.   La demanda no satisfizo el requisito de suficiencia. Para la magistrada sustanciadora, debido al incumplimiento de los presupuestos de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, la accionante no aportó elementos de juicio suficientes que susciten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición demandada ni sobre el desconocimiento de la prohibición constitucional de reproducir un contenido declarado inexequible.

 

3.   Escrito de corrección

 

19.  El 28 de febrero de 2025, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto de inadmisión, que transcurrió durante los días 26, 27 y 28 de febrero, la accionante presentó el escrito de corrección de la demanda. En primer lugar, expuso una síntesis de las correcciones, en la que destacó lo siguiente[14]:

 

20.  Para corregir la falta de claridad, “[s]e excluyen las consideraciones sobre una eventual violación a la prohibición constitucional de reproducir un contenido declarado inexequible”, de manera que la acusación no se refiere a una infracción de la cosa juzgada constitucional.

 

21.  Para corregir la falta de certeza, “se exponen cinco argumentos por los cuales se considera que la disposición demandada no actúa como un mero determinante, sino que sustrae las competencias de los concejos municipales y define directamente los usos del suelo”. Además, se excluyen: a) “las posibles consecuencias que tendría la aplicación de la norma demandada” y b) “la argumentación según la cual la norma crea una estructura jurídica de supra subordinación”.

 

22.  Para corregir la falta de especificidad, “[s]e exponen varios argumentos que dan cuenta de cómo la disposición demandada no funge como un mero determinante, sino que invade las competencias de las autoridades locales en materia del uso del suelo”. Además, se excluyen: a) “la argumentación según la cual el legislador no podría establecer límites en el uso del suelo bajo el pretexto de procurar la seguridad alimentaria” y b) “la frase en virtud de la cual se aducía que la disposición demandada imponía un sometimiento de la voluntad local a lo nacional”. Finalmente, “[s]e deja claro que los artículos 64 y 65 [de la Constitución] imponen un mandato al Estado, sin que autoricen al Gobierno Nacional a desconocer las competencias de las autoridades locales”.

 

23.  Para corregir la falta de pertinencia, se excluye “cualquier interpretación subjetiva de la norma o de las posibles consecuencias de su implementación. En consecuencia, se plantea un reproche entre el contenido de la norma demandada y las disposiciones constitucionales en torno a las competencias de los concejos municipales para definir los usos del suelo”.

 

24.  Para corregir la falta de suficiencia, se contextualiza el alcance de las normas constitucionales vulneradas “y se exponen cinco argumentos a partir de los cuales se considera que la norma demandada no actúa como un mero determinante del ordenamiento territorial, sino que desconoce las competencias de los concejos municipales en materia de definición de los usos del suelo”.

 

25.  Los cinco argumentos con los que la accionante afirmó corregir la falta de certeza, especificidad y suficiencia de la demanda son los siguientes[15]:

 

26.  Primero, “el numeral demandado plantea una estructura a partir de la cual solamente entidades del Gobierno Nacional, sin participación alguna de las autoridades locales, son las encargadas de delimitar las áreas para proteger el derecho a la alimentación”. Esa delimitación se realiza mediante las APPA (declaradas por el Ministerio de Agricultura con base en criterios definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria -UPRA-) o mediante los planes de desarrollo sostenible de las zonas de reserva campesina (ZRC, constituidas por el consejo directivo de la Agencia Nacional de Tierras -ANT-). En ambos casos, existe coordinación “con los Ministerios de Ambiente y Vivienda, pero no con los concejos municipales”. Si bien después de la delimitación de dichas áreas se deben discutir los POT, “dicho debate solo podrá versar en torno a su proceso de implementación, sin que sea posible que exista participación alguna del nivel local en las fases de identificación, delimitación y aprobación, lo cual no resulta suficiente para garantizar la coordinación entre las autoridades nacionales y municipales”.

 

27.  Segundo, “la norma demandada le confiere a la UPRA y al Consejo Directivo de la ANT la competencia de establecer los criterios a partir de los cuales se definen las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación” (mediante las APPA o las ZRC). Esto genera que el Gobierno nacional “imponga criterios de ordenamiento territorial a los concejos municipales, sin que exista un mecanismo de armonización entre el nivel central y el local”, lo cual “escapa el ámbito [sic] que la ley le confiere a los determinantes de ordenamiento para, en contraste, convertirse en imposiciones mediante las cuales se desconocen las competencias de las autoridades locales”.

 

28.  Tercero, “la norma demandada incorpora la categoría de las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación, frente a la cual no hay definición”. Esto “genera un desequilibrio en la relación entre las autoridades nacionales y locales, toda vez que las primeras, en virtud de la indeterminación de esa categoría […] adquieren la potestad, se reitera, de establecer imposiciones frente al uso de los suelos sin coordinación ni participación alguna de las autoridades municipales”.

 

29.  Cuarto, “si bien los artículos 64 y 65 de la Constitución contienen un mandato para la preservación de la seguridad alimentaria, ello no implica que el Gobierno Nacional, sin participación ni coordinación alguna con las autoridades locales en la etapa de identificación, delimitación y aprobación de las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación, adquiere la competencia de establecer imposiciones en materia de ordenamiento territorial”. Por el contrario, se requiere una actuación articulada entre las autoridades nacionales y las locales, de manera que dichas normas constitucionales “se interpreten y apliquen en consonancia con lo dispuesto en los artículos 313-7 y 288 superiores, máxime cuando […] establecen una responsabilidad en cabeza del Estado, y no de manera exclusiva en el Gobierno Nacional”.

 

30.  En este punto, la accionante advierte que la acusación de inconstitucionalidad consiste “puntualmente, en que la disposición demandada no funge como un mero determinante del ordenamiento territorial, a pesar de tener esa denominación formal, dado que su contenido material conlleva a desconocer las competencias que tienen los concejos municipales para determinar los usos del suelo al no tenerlos en cuenta en el proceso de delimitación y aprobación de las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación, conferirles la potestad a dos entidades administrativas del nivel central de determinar los criterios para declararlas, así como su alcance, y crear una categoría indeterminada que deriva en una concentración de facultades en la Nación en materia de ordenamiento territorial en perjuicio de las autoridades locales”.

 

31.  Quinto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el legislador “no tiene la potestad de definir directamente los usos del suelo o autorizar al Gobierno Nacional a realizar modificaciones a los POT. A pesar de ello, el esquema de competencias que incorpora el numeral demandado incurre en la prohibición descrita”. Esto es así, pues “quien fija las guías, políticas o directrices en materia de ordenamiento territorial es la UPRA y el Comité Directivo de la ANT por delegación expresa del legislador”.

 

32.  Así las cosas, “la disposición demandada no estableció unos lineamientos generales para que posteriormente fueran desarrollados por los concejos municipales en ejercicio de su potestad reglamentaria. Por el contrario […] tanto la fijación de las directrices como su reglamentación recayó en cabeza del Gobierno Nacional […] a partir de lo cual adquiere la potestad de fijar directamente el uso de los suelos y vaciar las competencias de los concejos municipales”. Además, “aunque la disposición demandada no le confiere la potestad expresa al Gobierno Nacional de introducir modificaciones a los POT, en la práctica sí le da tal autorización, dado que al definir al mismo tiempo tanto los criterios para definir las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación como su reglamentación, se deja sin margen de acción a los concejos municipales”, que “deberán incorporar automáticamente en los POT las modificaciones realizadas por el Gobierno Nacional”.

 

33.  Finalmente, la accionante modificó las pretensiones de la demanda, al incluir como pretensión subsidiaria que la Corte declare la constitucionalidad condicionada del numeral 2º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, “bajo el entendido que los concejos municipales deben participar en el proceso de delimitación de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos y la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina”.

 

4.   Auto de rechazo

 

34.  Mediante auto del 17 de marzo de 2025, la magistrada sustanciadora rechazó la demanda de inconstitucionalidad. En su criterio, la accionante solo subsanó parcialmente las deficiencias argumentativas señaladas en el auto de inadmisión. Las razones que sustentaron el rechazo de la demanda se indican a continuación[16].

 

35.  La accionante subsanó la falta de claridad. Esto, al manifestar que excluía de la demanda las afirmaciones relacionadas con una aparente vulneración de la cosa juzgada constitucional, derivada del supuesto desconocimiento de la prohibición de reproducir contenidos declarados inexequibles.

 

36.  La accionante no subsanó la falta de certeza. La accionante insistió en que la disposición acusada desplaza por completo a los concejos municipales de la determinación de los usos del suelo, lo que no se deriva objetivamente de su tenor literal.

 

37.  Para la magistrada sustanciadora, el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 “preserva las competencias de los concejos en la determinación de los usos del suelo en sus respectivas jurisdicciones […] al disponer de manera clara y explícita, que la elaboración de los planes de ordenamiento territorial corresponde a los municipios y distritos. Además, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo 1º, se definirán parámetros para que las entidades responsables de la expedición de las determinantes […] ‘implementen mecanismos de coordinación entre estas, y con los entes territoriales en el marco de su autonomía’”.

 

38.  Así las cosas, “al menos en principio no resulta cierto que las autoridades locales no cuenten con alguna participación en la definición de las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional”. De hecho, “las interpretaciones de la demandante parecen ser aisladas, en tanto que no tienen en cuenta otras disposiciones normativas contenidas en el mismo artículo 32 de la Ley 2294 de 2023”.

 

39.  De otro lado, la magistrada sustanciadora advirtió que la afirmación según la cual “la disposición demandada otorgaría a las autoridades del nivel central la posibilidad de realizar modificaciones a los POT” tampoco se deriva de su contenido normativo, “en el que se reconoce la titularidad de la competencia para la elaboración de los POT en los entes territoriales, pues no se aprecia el establecimiento de tal facultad para el nivel nacional”.

 

40.  La accionante no subsanó la falta de especificidad. La accionante no determinó la forma concreta en que la disposición demandada desconoce los artículos 288 y 313.7 de la Constitución, en particular, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad y las competencias de los entes territoriales.

 

41.  Según la magistrada sustanciadora, el eje central de la acusación consiste en que “la disposición excluye la participación de las autoridades territoriales en la definición de los usos del suelo en sus respectivas jurisdicciones”. Sin embargo, este argumento pierde de vista que, de acuerdo con el parágrafo 1º del propio artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, “deberán definirse los parámetros para que las entidades responsables de la expedición de las determinantes implementen mecanismos de coordinación ‘con los entes territoriales en el marco de su autonomía”. En esa medida, persiste la duda acerca de cómo “la disposición demandada no correspondería a aquellos límites fijados por la ley, que orientan el ejercicio de las competencias que la Constitución reserva en materia de ordenamiento territorial a los concejos municipales y distritales”.

 

42.  Aunque la accionante debía “acreditar cómo los lineamientos establecidos por la norma implicaban una invasión en las competencias territoriales, o su completa sustracción”, esto no ocurrió, “pues no es claro cómo existiendo un mandato de definición de parámetros para la implementación de mecanismos de coordinación y un reconocimiento de la competencia de las autoridades locales para la definición del POT, el nivel central estaría acaparando la definición de los usos del suelo”. De hecho, para la magistrada sustanciadora, el remedio constitucional que propone la accionante al plantear su pretensión subsidiaria, esto es, que los concejos municipales participen en la delimitación de las APPA y la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las ZRC, no tiene en cuenta la norma contenida en el parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 y, en esa medida, “sirve para mostrar cómo aquella falla en mostrar la transgresión a la Constitución”.

 

43.  La demandante no subsanó la falta de pertinencia. La demanda se fundamenta en una interpretación subjetiva de la disposición demandada, que “desconoce la existencia del mandato previsto por el parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2024”. Además, la accionante le atribuyó a dicha disposición la posibilidad de que, en la práctica, el Gobierno nacional modifique los POT, lo que tampoco se deriva de su contenido normativo. Según la magistrada sustanciadora, “la posibilidad práctica de alterar dichos instrumentos de planeación propios de los entes territoriales corresponde a una eventualidad supuesta por la demandante, no a una verdadera consecuencia de la normativa acusada, vista a la luz de las disposiciones superiores”.

 

44.  La demandante no subsanó la falta de suficiencia. Para la magistrada sustanciadora, la demanda y su corrección no consiguieron suscitar una duda mínima acerca de la constitucionalidad de la disposición acusada.

 

5.   Recurso de súplica

 

45.  El 25 de marzo de 2025, la accionante presentó recurso de súplica contra el auto de rechazo. Para sustentarlo, dividió su argumentación en tres apartados, relacionados con: (i) la competencia de los concejos municipales para expedir los POT, (ii) el parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 y (iii) la interpretación según la cual la disposición demandada faculta al Gobierno nacional para definir directamente los usos del suelo[17].

 

46.  En primer lugar, la accionante cuestionó el análisis del cumplimiento del requisito de certeza, frente a la competencia de los concejos municipales para expedir los POT. En su criterio, sostener que el inciso primero del artículo cuestionado preserva la competencia de los concejos municipales para determinar el uso del suelo porque a estos les corresponde elaborar los POT “es un argumento formalista que se apega a la redacción literal de la norma y deja a un lado el análisis del contenido material de la disposición demandada”. Según explica, dicha competencia “naturalmente se va a ver reducida a partir de las decisiones que el Gobierno Nacional adopte al delimitar las áreas para proteger el derecho a la alimentación en cabeza del Ministerio de Agricultura”.

 

47.  Para la accionante, la controversia constitucional planteada, esto es, “si las disposiciones contenidas en la norma demandada actúan como un determinante del ordenamiento territorial o si, por el contrario, conllevan un vaciamiento de las competencias de los concejos municipales”, no se puede limitar a examinar la literalidad de esa disposición, sino que requiere analizar su contenido material. En esa medida, el argumento planteado en el auto de rechazo “es equivocado y no permite garantizar los fines del control de constitucionalidad, máxime cuando es natural que las normas en materia de ordenamiento territorial respeten, desde un punto de vista formal, la competencia que la Constitución le confirió a los Concejos municipales para aprobar los POT”.

 

48.  A su juicio, el análisis del contenido material de la disposición demandada permite “concluir que el Gobierno Nacional, al establecer las áreas especiales para garantizar el derecho humano a la alimentación, limita la realización de otro tipo de actividades civiles o comerciales en las áreas que delimite el Ministerio de Agricultura, con lo cual se genera una afectación a la autonomía que tienen las entidades territoriales para fijar los usos del suelo”. Si bien el nivel central puede establecer guías y lineamientos en materia de ordenamiento territorial, “tal competencia no puede extralimitarse al punto de que el Gobierno Nacional determine qué tipo de actividades están permitidas y cuáles prohibidas en una zona específica, dado que ello comporta un violación a los artículos relacionados en la demanda”.

 

49.  En segundo lugar, la accionante cuestionó el análisis del cumplimiento de los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia, frente al alcance del parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023. En su criterio, la magistrada sustanciadora le dio a dicho parágrafo una interpretación que excede su redacción y su contenido material. Si bien ese apartado normativo “indica que el DNP debe diseñar un mecanismo de coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales, tal disposición en ningún momento establece que estas últimas tendrán la posibilidad de participar […] en el proceso de delimitación de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos y la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina”.

 

50.  Además, no se indica si dicha participación de las entidades territoriales “se va a limitar a ser informadas de la delimitación de las áreas especiales para la producción de alimentos que realice el Gobierno Nacional, si tendrán la posibilidad de presentar observaciones al trazado que realice el Ministerio de Agricultura o si la coordinación se refiere a un apoyo que brinde el nivel central al momento de discutir y aprobar los planes de ordenamiento territorial”. De hecho, dicho mecanismo de coordinación “está planteado de manera general, abstracta y sin fijar unas reglas claras que garanticen el derecho de las entidades territoriales, máxime cuando en la demanda se hace referencia expresa a la necesidad de que estas participen en la etapa de identificación, delimitación y aprobación de las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación”. Debido a esto, afirma la accionante, “es que en la demanda no se hizo referencia a dicho parágrafo”.

 

51.  En tercer lugar, la accionante cuestionó el análisis del cumplimiento de los requisitos de certeza, especificidad y pertinencia, frente a la interpretación según la cual la disposición demandada faculta al Gobierno nacional para definir los usos del suelo. En su criterio, señalar que dicha interpretación no responde al contenido de la disposición demandada, sino que se trata de una interpretación subjetiva, “es una apreciación que no corresponde a la fase de admisibilidad y que es propia de la discusión que le corresponde efectuar a la Sala Plena de la Corte”.

 

52.  A su juicio, “la controversia constitucional planteada en la demanda no responde a criterios caprichosos ni a una lectura aislada de la norma acusada, sino a un escenario plausible como consecuencia del contenido material del inciso segundo [sic] del artículo 32 del PND”. De manera que “es la Sala Plena de la Corte la competente para establecer cuál es la interpretación constitucionalmente aceptada de la disposición demandada, razón por la que no se deben desestimar lecturas viables de la norma en la fase de admisión”.

 

53.  Finalmente, la accionante solicitó que la Sala Plena de la Corte admita la demanda, “dado que sí existe una duda de constitucionalidad respecto de la disposición acusada” y, en esa medida, se cumple el requisito de suficiencia.

 

54.  La Secretaría General de la Corte Constitucional, en comunicación del 27 de marzo de 2025, remitió el asunto al despacho de la suscrita magistrada, para impartir el trámite correspondiente.

 

II.     CONSIDERACIONES

 

62. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional tiene competencia para “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”.

 

63. El inciso segundo del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 establece que “[c]uando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte”.

 

64. Es importante señalar que esta normativa establece con claridad las etapas de admisibilidad y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad, cuyos momentos procesales persiguen fines distintos. Mientras que la etapa de admisibilidad tiene por objeto sanear, desde una perspectiva formal y material, los yerros de la demanda, con el propósito de evitar fallos inhibitorios, la etapa de rechazo busca sustraer del conocimiento de la Corte aquellas demandas que no fueron corregidas en término o que no cumplieron con las reformas o adiciones señaladas en el auto inadmisorio, así como aquellas sobre las cuales ha operado la cosa juzgada constitucional o respecto de las que la Corte es manifiestamente incompetente (artículos 2 y 6 del Decreto 2067 de 1991)[18].

 

65. Al respecto, esta Corte ha sostenido lo siguiente:

 

La admisión de la demanda da vía libre al procedimiento de defensa de la norma acusada, que incluye la publicación de la misma en la secretaría para efectos de la intervención ciudadana y la remisión del petitorio al señor procurador general de la Nación, para el proferimiento del concepto pertinente relativo a su constitucionalidad (Art. 7º Dec. 2067/91).

 

La inadmisión, por su parte, suspende el trámite regular de las diligencias y transfiere en el demandante la carga procesal de corregir las imprecisiones de la demanda que han sido detectadas por el auto inadmisorio, para lo cual éste cuenta con el término de 3 días, según lo dispone el artículo 6º del Decreto 2067/91.

 

Ahora, el proceso continuará su trámite ordinario si dentro de la oportunidad concedida al demandante, éste procede a corregir la demanda, adicionando y reformando los requisitos echados de menos por el auto inadmisorio […].

 

Ahora bien, al tenor de lo ordenado en la misma disposición, el rechazo de la demanda otorga al actor la oportunidad de interponer recurso de súplica. El propósito de dicho recurso es el de permitirle al libelista cuestionar la validez del rechazo, cuando éste considera -justificadamente- que la providencia es contraria a derecho”[19] (Subraya fuera de texto).

 

66. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica es un momento procesal posterior al rechazo, y tiene por objeto controvertir las decisiones proferidas por esta Corte que excluyen de su conocimiento las demandas de inconstitucionalidad, para que la Sala Plena determine si el magistrado sustanciador se abstuvo de dar trámite a la acción de manera errada o arbitraria, pese a que el demandante hubiese aportado todos los insumos necesarios para la definición y la resolución del litigio.

 

67. Adicionalmente, mediante el Auto A-1123 de 2021, que citó el Auto A-371 de 2021, esta Corte recordó que el recurrente debe cumplir con los siguientes requisitos de procedencia para ejercer el recurso de súplica:

 

“i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir del accionante; (ii) la oportunidad, ya que el interesado debe presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia; y (iii) la carga argumentativa que consiste en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo”.

 

68. En este sentido, el recurso de súplica tiene un carácter excepcional, lo que impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador o reformular la demanda[20].

 

69. De este modo, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo y, puntualmente, a determinar si la decisión de rechazo fue adoptada de manera equivocada, por no valorar adecuadamente los planteamientos del demandante[21].

 

70. Por lo anterior, ha dicho la Corte, el ejercicio de ese recurso exige que el demandante estructure una argumentación mínima que le permita a la Sala Plena identificar el error que se endilga al auto de rechazo[22], de suerte que “[l]a ausencia de este elemento implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[23].

 

71. En ese orden de ideas, se enfatiza que el recurso de súplica debe dirigirse a controvertir directamente los fundamentos expuestos por el magistrado sustanciador en el auto de rechazo “bien sea demostrando que en el mismo se estaban exigiendo unas condiciones que no son propias del juicio de admisibilidad, o señalando que lo solicitado en el auto admisorio por el magistrado sustanciador ya había sido suficiente y debidamente corregido”[24].

 

72.   Así pues, la Corte determinó que el mencionado recurso no tiene por objeto (i) reiterar o reafirmar los planteamientos formulados, (ii) adicionar, aclarar, complementar o reformar la demanda de inconstitucionalidad[25] u (iii) oponerse a los argumentos que sustentaron el auto de inadmisión[26].

 

III. CASO CONCRETO

 

73.   Con base en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a resolver el recurso de súplica formulado por la ciudadana Paloma Valencia Laserna. Para iniciar, observa la Sala que el recurso de súplica fue presentado por la accionante dentro del término de ejecutoria del auto que rechazó la demanda. En efecto, dicha providencia fue notificada mediante el estado n.º 043 del 19 de marzo de 2025, y el término de ejecutoria transcurrió los días 20, 21 y 25 de marzo de este mismo año. Asimismo, está acreditado que la accionante presentó el recurso de súplica el 25 de marzo de 2025, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Acuerdo n.º 01 de 2025.

 

74.   Lo anterior le permite a la Sala corroborar que los requisitos de procedibilidad de este recurso relacionados con la legitimidad y la oportunidad para interponerlo se encuentran acreditados.

 

75.   Acerca del requisito de la carga argumentativa, la Sala evidencia que este no se encuentra satisfecho, porque la accionante acudió al recurso de súplica para manifestar su inconformidad respecto de las razones por las cuales la magistrada sustanciadora no encontró acreditados los presupuestos para admitir la demanda. Además, aprovechó dicho recurso para reiterar los argumentos expuestos en la demanda y en su corrección, exponer nuevos argumentos que no fueron aportados en las etapas procesales correspondientes y señalar que la acusación formulada daba lugar a un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte, que no podía ser emitido en sede de admisibilidad.

 

76.   En efecto, según la demandante, la magistrada sustanciadora incurrió en tres supuestos errores al analizar la corrección de la demanda: (i) interpretó de manera formalista el inciso primero del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, al señalar que mantiene en cabeza de los concejos municipales la determinación de los usos del suelo, porque a estos les corresponde la elaboración de los POT; (ii) le dio una interpretación al parágrafo 1º del mismo artículo que excede su redacción y su contenido material, pues lo cierto es que este no garantiza la participación de las entidades territoriales en la delimitación de las áreas de especial interés para proteger el derecho a la alimentación, y (iii) calificó como subjetiva la interpretación según la cual la disposición demandada faculta al Gobierno nacional para definir directamente los usos del suelo, a pesar de que este asunto no debe definirse en la fase de admisibilidad, sino en el examen de fondo que le corresponde efectuar a la Sala Plena de la Corte.

 

77.   A juicio de la Sala, si bien la accionante califica estos tres asuntos como presuntos yerros, su argumentación no está encaminada a desestimar la validez del auto de rechazo por ser contrario a derecho, sino a cuestionar su razonabilidad. Para sustentarlo, se limita a: (i) reiterar lo expuesto en la demanda y en el escrito de corrección, (ii) ofrecer nuevas razones que no fueron expuestas en las oportunidades procesales correspondientes y (iii) solicitar que la Sala Plena de la Corte determine si su interpretación acerca del alcance de la disposición demandada es la correcta, lo cual excede el objeto y la finalidad del recurso de súplica.

 

78.   En primer lugar, la accionante insiste en que, con independencia de que el inciso primero del artículo cuestionado señale que la elaboración y adopción de los POT les corresponde a los municipios y los distritos, el numeral demandado permite que el Gobierno nacional afecte dicha competencia, al punto de vaciarla, al determinar las áreas de especial interés para proteger el derecho a la alimentación, pudiendo incluso modificar los POT o limitar la realización de otro tipo de actividades civiles o comerciales. En esa medida, reitera que si bien el Gobierno nacional puede establecer guías y lineamientos en materia de ordenamiento territorial, esa competencia no puede extralimitarse hasta determinar qué tipo de actividades están permitidas y cuáles están prohibidas en una zona específica.

 

79.   Para la Sala, este razonamiento se dirige a cuestionar el alcance que, según la magistrada sustanciadora, tiene la disposición demandada, analizada en su contexto. De esa manera, en lugar de atacar la validez del rechazo de la demanda por exigir condiciones que no son propias del juicio de admisibilidad o porque las deficiencias argumentativas de la demanda ya habían sido corregidas, la accionante retoma la discusión sobre el contenido y alcance de la disposición demanda, que ya había sido abordada por la magistrada sustanciadora al analizar cumplimiento del requisito de certeza en los autos de inadmisión y de rechazo.

 

80.   En segundo lugar, la accionante expone nuevos argumentos para sustentar su acusación de inconstitucionalidad, relacionados con el alcance del parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, referido a la definición de mecanismos de coordinación entre las entidades del nivel central y los entes territoriales. Pese a que la accionante no tuvo en cuenta lo dispuesto en dicho parágrafo para formular ni para corregir su demanda de inconstitucionalidad, circunstancia que fue advertida por la magistrada sustanciadora en el auto de rechazo, utilizó el recurso de súplica para explicar por qué, en su criterio, dicho apartado normativo no garantizaría la participación efectiva de los entes territoriales en la definición de las áreas de especial interés para proteger el derecho a la alimentación.

 

81.   Aunque, como lo indicó la magistrada sustanciadora en el auto de rechazo, la supuesta falta de participación de las autoridades locales en la definición de dichas áreas es el eje sobre el cual gira la acusación de inconstitucionalidad, la accionante nunca se refirió a los mecanismos de coordinación previstos por el propio artículo demandado, al formular y corregir la demanda, tal como ella misma lo reconoce en el recurso de súplica (ver f.j. 50 supra). Únicamente cuestionó la supuesta ambigüedad y generalidad de tales mecanismos de coordinación, al formular dicho recurso, esto es, por fuera de las oportunidades procesales correspondientes.

 

82.   En tercer lugar, la accionante argumenta que calificar como una interpretación subjetiva su afirmación según la cual la disposición demandada le confiere al Gobierno nacional la potestad de definir directamente los usos del suelo es “una apreciación que no corresponde a la fase de admisibilidad y que es propia de la discusión que le corresponde efectuar a la Sala Plena de la Corte”. No obstante, contrario a lo sostenido por la accionante, sí corresponde a la etapa de admisión de la demanda, y concretamente, al análisis del cumplimiento del requisito de certeza, determinar si el contenido normativo que el demandante le atribuye a la disposición demanda se deriva objetivamente de su tenor literal o, por el contrario, obedece a una interpretación subjetiva que desconoce su verdadero contenido y alcance.

 

83.   Dicho análisis le corresponde efectuarlo al magistrado sustanciador al decidir sobre la admisión de la demanda, como ocurrió en el asunto bajo examen, y no a la Sala Plena de la Corte, una vez agotado el examen de aptitud de la demanda, al emitir un pronunciamiento de fondo sobre la disposición demandada, como equivocadamente lo pretende la accionante.

 

84.   En suma, a juicio de la Sala, de los argumentos expuestos en el recurso de súplica no es posible inferir que la magistrada sustanciadora incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad al rechazar la demanda. La accionante no aportó todos los elementos necesarios para la definición y resolución del problema planteado. Por el contrario, se concentró en expresar su desacuerdo respecto a la manera en la que la magistrada sustanciadora analizó la satisfacción de los presupuestos exigidos para habilitar un pronunciamiento de fondo por parte de esta Corte, que, a propósito, debe realizarse de manera previa a la admisión de la demanda para evitar, en lo posible, fallos inhibitorios. Por lo tanto, la Sala rechazará el recurso de súplica presentado contra el auto de rechazo expedido en el proceso D-15830.

 

85.   Por último, es importante advertir que a la luz de lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991, la decisión de inadmisión o rechazo de una demanda no hace tránsito a cosa juzgada y existe la posibilidad de presentarla en debida forma de acuerdo con los parámetros constitucionales, legales y jurisprudenciales señalados por esta Corporación:

 

(…) Ahora bien, debe tenerse en cuenta que cuando en cumplimiento de lo indicado en el Decreto 2067 de 1991, se dicta un auto de inadmisión o rechazo no se afecta en manera alguna el derecho político de los ciudadanos de acusar normas, puesto que en caso de inadmisión el actor tiene la posibilidad de proceder a la corrección de su escrito y en caso de rechazo ésta decisión no hace tránsito a cosa juzgada (…). 

 

Dentro de esta perspectiva, resulta claro entonces, que lejos de afectarse el núcleo esencial del derecho ciudadano a la participación, conformación, ejercicio y control político (Art. 40 C.P.), lo que se busca con las decisiones de inadmisión o rechazo es garantizar su realización material y, a su vez, permitir un óptimo funcionamiento en la administración de justicia (arts. 209, 228 y 241 C.P.)[27].

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. RECHAZAR el recurso de súplica presentado por la ciudadana Paloma Valencia Laserna contra el Auto del 17 de marzo de 2025, mediante el cual la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en contra del numeral 2º del artículo 32 de la Ley 2294 de 2024, “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Lo anterior, porque no se acreditó el requisito de la carga argumentativa mínima.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNÍQUESE el contenido de esta decisión a la accionante, advirtiéndole que contra ella no procede recurso alguno.

 

TERCERO. Una vez quede ejecutoriado el presente auto, ARCHÍVESE el expediente.

 

Comuníquese y cúmplase.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

Con impedimento aceptado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

No participa

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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